备案小杠杆撬动监督大效能——乡镇街道备案审查何以提升基层治理水平

规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里。植根于人民代表大会制度沃土的备案审查工作，一头连着捍卫国家法治统一的宏大使命，一头系着守护民众合法权益的细节关怀。重庆市、浙江省、广东省等地渐进式探索激活乡镇街道备案审查，拓展人大监督触角惠泽乡土中国……

历史文化底蕴深厚的浙江省湖州市南浔区，被誉为中国江南的“封面”。近日，记者走进南浔区，探寻此地深化全过程人民民主人大基层实践的独到创新——乡镇街道备案审查试点的来龙去脉。

2023年3月，浙江省首家规范性文件意见征集联系点进驻南浔区人民当家体验馆、南浔镇浔溪人大代表联络站。正是在这里，记者见到南浔区人大监察和司法（法制）委员会主任委员朱锦方。讲起这几年南浔区人大的乡镇街道备案审查探索，他的话匣子就收不住，满眼都是光。再后来，记者几乎跑遍湖州市辖区县，又一路追踪到重庆市和广东省，发现践行在乡镇街道备案审查试点一线的各级人大工作人员，有着相似的专业赤忱和实干担当……

在南浔区南浔镇，记者见到一份由南浔镇人大主席团于2022年4月14日发出的审查意见告知函。原来，当时该镇人大主席团对《高新区（南浔镇、度假区）道路交通安全综合治理提升行动实施方案》进行主动审查，发现文件存在一些不适当问题。

该方案规定“涉嫌非法营运的，坚决予以顶格处罚”。但是根据行政处罚法规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”经审查研究，“坚决予以顶格处罚”的规定，与上位法相抵触。南浔镇人大主席团遂发出审查意见告知函，要求修改相关规定。南浔镇人民政府后来予以修改，并重新发文。

这是湖州市第一起由乡镇人大主席团审查并发函要求制定机关纠正的乡镇人民政府文件。“不仅在全国范围内都是比较早的，而且难得的是工作程序比较恰当。通过发出审查意见告知函要求制定机关纠正，得到镇政府的采纳并采取整改措施。”湖州市人大法制委员会副主任委员章国华如是说。

乡镇街道工作直面基层一线，直接承担社区治理、乡村振兴、环境整治、宅基地审批等涉及人民群众切身利益的具体工作。越是基层的文件，规定越具体，适用越频繁，对人民群众切身利益的影响也越直接。从现实情况看，确有一些乡镇街道规范性文件存在制定程序不严格，违法设定行政处罚、行政强制，违反公平竞争原则等不适当问题，侵害人民群众合法权益。

一般而言，备案审查就是制定规范性文件的主体向有权主体报送规范性文件，有权主体接收文件并开展审查、查错纠错的活动。所谓规范性文件，是指人大及其常委会、政府、监委、法院、检察院等制定的涉及公民、法人和其他组织的权利与义务，具有普遍约束力，可以反复适用的文件。党的十八届四中全会提出，“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。全国人大常委会多次强调，“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围。”

2021年6月，全国人大常委会法制工作委员会选择浙江、广东、重庆、宁夏作为试点地区，探索建设省级法规规章规范性文件数据库。2023年2月，全国人大常委会法制工作委员会在重庆市召开渝宁浙粤规范性文件制度建设推进会。于此背景下，四地锚定先行示范目标，扛起试点责任担当，致力推进乡镇街道人大规范性文件备案审查工作、省级法规规章规范性文件数据库建设、备案审查条例示范文本起草等创新性工作。

“乡镇和街道承担着改革发展具体任务，印发的规范性文件——也就是群众口中的‘红头文件’，哪怕有细微问题，也会直接影响到公共利益、社会秩序和百姓权益。”湖州市吴兴区人大常委会法制和监察司法工作委员会副主任彭卫忠说。2023年以来，吴兴区人大牵头组织全区乡镇街道清理过去10年来的6900多件文件，备案现行有效规范性文件60件，审查纠正存在不适当问题的规范性文件4件。

2023年11月，吴兴区道场乡人大主席团集中审查时发现，2016年道场乡人民政府制定的《道场乡农民建房管理实施细则（试行）》，存在申报建房审批时间不合理、内容不合理、建房要求与标准不详细、职能部门不明确、申请材料不规范等问题，不符合群众利益，也与土地管理法规定不符，与2021年11月起施行的《浙江省土地管理条例》存在矛盾。2024年1月，道场乡人大与制定机关沟通并发出书面审查意见，道场乡人民政府同月完成修改工作。

“于道各努力，千里自同风。”与章国华时常奔走于基层人大，忙于为乡镇街道备案审查培训人才队伍一样，重庆市人大常委会备案审查工作委员会主任黄谷也是跑遍重庆市辖区县基层人大，致力于加强备案审查制度和能力建设。

“重庆集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，治理单元多，涉及领域广。乡镇街道规范性文件存在个别未公开发布、有的已过有效期以及与上位法不一致、不适当等问题。”黄谷介绍说，“近三年来我们通过推动市、区县、乡镇三级联动，整合协调人大和政府备案审查资源，有序推动乡镇街道文件边清理、边修改、边规范。”

重庆市忠县是该市行政规范性文件双重备案试点县之一。2024年3月，该县双桂镇人民政府废止此前出台的一份关于征收农村生活垃圾处置费用实施方案的规范性文件。原来，此前在对乡镇街道规范性文件进行备案审查时发现，该文件不当设置征收农村生活垃圾处置费的规定，与《重庆市生活垃圾管理条例》等相关规定不一致，且明显不适当，系不当增加公民、法人和其他组织义务，特别是增加农民负担，应督促制定机关依法废止。

春风化雨中，基层群众就这样悄然受益。据了解，重庆市集中清理直辖以来区县政府有关部门、乡镇街道规范性文件等共计3604件，推动1723件已过有效期、上位法依据已发生变化的规范性文件不再向社会公开或及时修改废止，基层规范性文件进一步“瘦身提质”，并打通乡镇街道备案审查“最后一公里”。

地方探索静水流深

“湖州市乡镇街道备案审查试点，从一开始就立足规范化、程序化、专业化，打通备案审查‘最后一公里’。”章国华如是说。

章国华所言非虚。2022年以来，湖州市率先开启乡镇街道人大备案审查制度化工作，以南浔区抓点带面，根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法相关规定以及立法法、各级人民代表大会常务委员会监督法有关备案审查制度的规定精神，通过指导区县人大出台备案审查办法、镇街人大制定备案审查规程等制度设计，明确法源依据，并形成报送、登记、审查、沟通纠正、审查结果处理及年度报告等一系列程序机制。2024年4月，南浔区人大率先制定发布《乡镇（街道）人大机构备案审查工作规范》湖州市南浔区地方技术性规范，这是全国首个关于乡镇街道备案审查规范的地方技术标准。

3位南浔区南浔镇人大代表——伍林村党总支书记施惠民、神墩村党总支书记张荣华、浔南社区党支部书记杨丽花，都曾在南浔镇的规范性文件意见征集联系点，见证过规范性文件起草阶段、合法性审查阶段、备案审查阶段征求意见的场景。每一次，受邀的人大代表、村居干部、企业界人士、辖区群众以及备案审查专家、属地政府和相关责任部门专家等齐聚一堂，针对合理性、合法性等问题展开讨论，审查重点则是文件是否符合实际需求和切合群众利益。

规范性文件意见征集联系点在南浔区现已挂牌10家。自2023年6月全区各镇街全面覆盖以来，先后征集18次意见，包括《南浔镇环境长效管理及垃圾分类考核办法》《高新区（南浔镇、度假区）加快推进服务业高质量发展及古镇复兴八条意见》《旧馆街道办事处关于清明期间群众祭扫活动管理工作方案》等规范性文件均在其间开展过意见征集。

浙江省安吉县人大监察和司法（法制）委员会主任委员傅爱国介绍说，安吉县人大推动备案审查向乡镇、街道延伸，2023年共摸清现行有效文件479件，经审查确定其中36件为规范性文件，最终确定人大和行政规范性文件继续保留18件，纠正修改8件，撤销废止10件。

在浙江省德清县，新市镇人大主席团发现《新市镇户外广告和店招店牌、标识设置管理试行办法》规定“道路挖掘施工单位须按挖掘面积缴纳每平方米不超过200元的挖掘修复保证金”，但是根据国务院《优化营商环境条例》规定，设立涉企保证金应当有法律、行政法规依据或者经国务院批准，该规定与上位法相抵触，遂督促制定机关纠正。

2020年7月，广东省江门市江海区人大常委会被确定为全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点。基层立法联系点令全过程人民民主制度扎根南粤大地更加具象化，在乡镇街道规范性文件备案审查中所起作用也如岭南清晖。

2024年9月，江海区人民政府外海街道办事处废止此前出台的外海街道村（居）民委员会成员“三项承诺”制度试行办法。此前，针对该文件的备案审查意见征集座谈会就在江海基层立法联系点召开，邀请外海街道党工委副书记、区人大外海街道工委、公共服务办公室相关负责人和金溪社区、麻一村、麻二村的村居书记等共同讨论。经审查发现，该文件关于辞职承诺的内容与《广东省村民委员会选举办法》规定不符，且对于当选无效的规定与有关法律规定和精神不一致。后来，经区人大外海街道工委口头告知审查意见后，督促制定机关予以纠正。

广东省茂名市、广州市，是广东最早一批探索开展乡镇街道备案审查的试点市。其中广州市白云区人和镇人大在2020年5月率先出台乡镇级规范性文件备案审查工作规定。2023年以来，广东省人大常委会又先后增加中山、东莞、佛山、梅州、惠州等市承担试点任务。截至2024年10月，乡镇街道一级在广东省统一备案审查信息平台上报备规范性文件1000多件。全省25个试点乡镇街道梳理出规范性文件140件，共审查出存在合法性等问题的规范性文件13件，并与制定机关沟通协调和督促纠正。

注重主动征求辖区社会各界对规范性文件的意见建议，是广州市黄埔区人大夏港街道工委的成功经验。工委主任吴荣基解释说，就是由区人大街道工委中心联络站在辖区内的社区、企业和人民法庭组建规范性文件备案审查联络点，面向党代表、人大代表、政协委员“两代表一委员”和居民群众、企业管理人员、法务工作者、基层审判人员等群体发出邀请，组成备案审查联络骨干队伍。2024年11月21日，记者在该中心联络站见到辖区内企业广州科莱瑞迪医疗器材股份有限公司政府事务部负责人王若冰和辖区内青年社区居民欧阳日春，两人语带诚恳，分享了各自参与征求意见的经历。

同样是探索备案审查下沉基层，重庆人大重在探索与政府开展双重备案联动，即针对部分区县政府工作部门、派出机构制定的规范性文件，开展“双报备”试点，制定机关在向区县政府报备时，也向本级人大常委会报备。同时，有序推动乡镇政府、街道办事处制定的规范性文件分别向乡镇人大、区县人大常委会在街道设立的工作委员会报备，接受人大监督。

记者一路追踪，发现试点地区，均由各市县人大制定实施办法、操作指引，建立健全衔接联动、专家咨询等机制，明确乡镇街道规范性文件的备案、审查以及审查意见的沟通，属于工作环节，可由乡镇人大主席团、街道人大工委承担具体工作。同时明确撤销属于法定职权，必须由法定主体行使，依法实现有件必备、有备必审、有错必纠。

制度建设河出伏流

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》。该决定对双重备案联动、联合审查等作出重要制度指引。

2023年，全国人大常委会法制工作委员会指导渝宁浙粤拟定《地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》作为参考范本。2024年1月，全国人大常委会办公厅下发该参考范本，要求地方人大抓紧制定或完善有关规范性文件备案审查的地方性法规。

“乡镇人民政府制定的规范性文件，应当报送乡镇人民代表大会备案，街道办事处制定的规范性文件，应当报送人大街道工委备案。”2024年11月27日，《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》表决通过。该条例直接由地方性法规调整乡镇街道备案审查工作，并在备案、审查、处理诸章，根据乡镇街道工作特殊性作出相应的适应性规定。

由从事党内法规备案审查到转而负责人大备案审查工作，一路行来章国华不仅实务经验丰富，而且素以系统思考见长。他表示：“把近年乡镇街道备案审查成果制度化，为乡镇街道开展备案审查工作提供法源依据，是浙江此次修订地方性法规的最大亮点所在。”在他看来，湖州实践为此次条例的修订提供了参考。谈及于此，朱锦方同样心存自豪。

的确，正是由于试点单位人大专业队伍的知责担责、知难克难，才有了如今的硕果盈枝，以及包括地方性法规在内的制度建设河出伏流。据悉，湖州市人大正拟探索制定全国首部乡镇街道备案审查地方性法规。

2024年6月25日，中国人大网对浙江省推进乡镇街道备案审查工作情况予以公布：截至2023年10月，浙江省乡镇街道全部完成乡镇人大、乡镇人民政府、街道办事处规范性文件的备案和审查工作，共清理存量规范性文件4981件，备案现行有效规范性文件2113件，审查纠正存在不适当问题的规范性文件40件，率先实现乡镇街道备案审查工作全覆盖。

作为中国特色宪法监督制度，备案审查制度又被称为“国家法治大厦拱顶石”。在巴山渝水间同样奔走着一群甘为精雕细刻“国家法治大厦拱顶石”挥洒汗水的有志者，正是他们为规范性文件备案审查历史长卷揿下独属于重庆的印记。

重庆市人大常委会高度重视备案审查工作，早在2015年即成立全国首个省级人大常委会备案审查工作委员会。这几年，重庆市人大常委会备案审查工作委员会陆续高质效完成全国人大常委会法制工作委员会委托起草地方人大备案审查条例参考范本的任务，编制重庆市人大常委会首个备案审查五年工作规划，开展省级法规规章规范性文件数据库建设试点，开发“规范性文件融e查”应用系统并上线运行。

尤足称道的是，重庆人大积极创新双重备案联动机制，推行部门行政规范性文件“双报备”，针对问题靶向施策，以小撬大系统施治。2024年，以复制推广“双重备案”试点为主要内容的“探索创新规范性文件备案审查制度机制”列为重庆市委全面深化改革委员会加快实施的重点改革项目。

2024年3月28日，修订后的《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》表决通过。此次修订，不仅进一步明确规范性文件的定义，而且专门作出相关制度安排，针对乡镇规范性文件管理不规范、集中清理和专项审查手段运用不足、乡镇人大备案审查监督不到位等问题，明确建立健全乡镇规范性文件的备案、审查、入库的长效机制。

采访中，有学者特别指出，重庆市人大常委会此次修订规范性文件备案审查条例，彰显立法担当，亮点颇多。其中，明确“人大常委会将本级人民政府的工作部门、派出机构等所有属于人大常委会监督对象的国家机关以及法律、法规授权的组织制定的行政规范性文件逐步纳入备案审查范围”，正是“法治所需、社会所盼、未来所向”，体现改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用。

2024年7月，修订后的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》表决通过，在条例第四十九条中作出规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会和市辖区、不设区的市、县、自治县人民代表大会常务委员会在街道设立的工作机构开展备案审查工作，参照本条例有关规定执行。”

乡镇街道备案审查，终于实现由工作层面到制度层面、由实践创新成果到法规制度成果的阶段性集中转化。

前瞻未来春光不远

“行政规范性文件双重备案试点，到底有没有价值，有没有必要？”前不久，记者走进重庆市人大常委会涪陵高新区基层立法联系点。面对提问，涪陵区人大荔枝街道工委主任徐芙蓉没有迟疑，不假思索连连点头给出响亮的回答：“当然有价值、有意义，应该做，要做好。”肯定之余，徐芙蓉并未讳言难处：“缺人手，缺能力，缺激励；盼培训，盼指导，盼信息化。”

在重庆市开州区人民法院汉丰湖人民法庭基层立法联系点，重庆市人大代表、开州区人民法院副院长田彬建议加强备案审查能力培训，加强备案审查机制建设。他还建议发布典型案例，加强对备案审查的宣传，让更多人了解这项工作的价值。开州区司法局副局长何腾飞则从实际操作层面提出建议，建议制定易违规清单，帮助乡镇街道更好地开展规范性文件备案审查工作。

“备案审查必须依法展开。”朱锦方呼吁，“要重视基层人大人才队伍建设，建立健全备案审查机构，选优配强专业力量，吸纳、培养更多法学专业人员进入基层人大备案审查队伍。”

重庆市江津区白沙镇人大从2022年起探索推进备案审查工作。生于1986年的岳祖刚拥有法学学士学位，2023年4月到任白沙镇人大主席岗位，坚持审学同步、边审边学，工作上手很快。生于1995年的桑妮第二学位是法学专业，2022年9月来到白沙镇人大工作。回忆起最初接触规范性文件备案审查，桑妮说：“那会儿初来乍到，既不懂该怎么干，也不清楚备案审查跟乡镇人大工作的关系。好在2023年2月就赶上个很好的学习契机，就是全国人大常委会法制工作委员会调研组来白沙镇人大调研试点情况。参加培训学习以后，真觉得备案审查很有意义。”

如今，白沙镇人大的规范性文件备案审查工作做得风生水起。2024年4月，针对一份事关白沙镇到户产业奖补实施方案的规范性文件，镇人大主席团主持召开座谈会，邀请备案审查法律顾问、部分白沙镇人大代表参会，经审查认为上级部门已制定相关政策文件，镇一级无需再另行制定配套行政规范性文件，遂作出建议修改或废止该文件的书面审查意见。2024年7月，白沙镇人民政府发文废止该规范性文件。

谈及开展规范性文件报备联审的经验，重庆市忠县人大新生街道工委主任叶世权分享了他们的一次审查故事。新生街道办事处曾制发一份关于村（社区）乡村治理积分制实施方案的规范性文件，人大新生街道工委审查时发现，该文件关于“积分在全村排名靠前的，优先享受各级、各部门的有关扶持政策和村级公共服务”的规定，对国家相关扶持政策的实施增设附加条件，影响人民群众公平公正享受国家扶持政策和村级公共服务，与扶持政策出台初衷不符。经告知审查意见后，制定机关予以纠正。

备案审查工作是在人民代表大会制度框架内实现党的领导、人民当家作主、全面依法治国三者有机统一的重要方式。10月29日，在重庆市人大常委会备案审查工作委员会举办的2024年度规范性文件双重备案试点工作培训班上，开州区人大赵家街道工委主任张力就分享了围绕规范性文件制定展开事前介入、事中审查、事后评估的全生命周期监督管理案例，实实在在说明发挥乡镇街道人大（工委）职能作用，加强对乡镇街道政府规范性文件监督，保护了群众合法权益，促进乡镇街道提高了依法行政能力和水平。

乡镇街道备案审查工作是一项崭新工作，在备案、审查、纠正等各工作环节缺少国家立法层面具体的法律规定，也缺乏成熟的工作经验，仅有一些地方性法规予以规定，尚待各地进一步实践探索。然而，经过浙江、重庆、广东等地的先行先试以及2024年各省、自治区、直辖市陆续完成地方性法规的制定、修订，乡镇街道备案审查事实上航道已通，虽然水面之下个别漩流难免，但弄潮儿向涛头立，风起正是扬帆时……